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土地資源之困如何解？
發(fā)布時間：2023/2/18
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| 土地資源之困如何解 | |
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胡傳景
為減少金融危機(jī)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的負(fù)面影響，我國在兩年內(nèi)新增加4萬億投資，以拉動內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。4萬億投資加上其帶動的相關(guān)投資無一不需要土地資源來保證項目落地。
有數(shù)據(jù)顯示，4萬億投資需新增建設(shè)用地120萬畝，相當(dāng)于4個中等用地省份1年的用地量總和。打破土地資源瓶頸，提高土地資源對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障能力至關(guān)重要。
根據(jù)全國土地利用變更調(diào)查統(tǒng)計，從總量上看，截至2008年10月31日，全國耕地為12171.6萬公頃（18.2574億畝），園地為1180萬公頃（1.77億畝），林地為23606.67萬公頃（35.41億畝），牧草地為26180萬公頃（39.27億畝），其他農(nóng)用地為 2546.67萬公頃（3.82億畝），居民點及獨立工礦用地為 2693.33萬公頃（4.04億畝），交通運輸用地為246.67萬公頃（0.37億畝），水利設(shè)施用地為366.67萬公頃（0.55億畝），其余為未利用地。與2007年相比，耕地面積凈減少29萬畝，其中，建設(shè)占用287.4萬畝；災(zāi)毀耕地37.2萬畝；生態(tài)退耕11.4萬畝；因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地37.4萬畝，以上四項共減少耕地373.4萬畝。同期土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地344.4萬畝。
由此可見，耕地凈減少速度雖然明顯下降，但是建設(shè)占用耕地的數(shù)量還比較大，隨著擴(kuò)大內(nèi)需項目的落地以及可開墾成耕地的后備資源數(shù)量的減少，耕地占補(bǔ)平衡的壓力會越來越大。
四大問題帶來土地資源缺口
筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不合理利用土地現(xiàn)象相當(dāng)普遍，主要表現(xiàn)在四個方面：
一、地方中央博弈，違規(guī)超常發(fā)展
耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地后，很難再恢復(fù)成耕地，在違法用地事實發(fā)生后，中央政府一般只能責(zé)令地方補(bǔ)辦手續(xù)，于是就出現(xiàn)了地方政府不斷違規(guī)，中央政府不斷糾正的現(xiàn)象，在這種“有錯就改，改完再犯”的博弈中，一些步子較大的地方，迅速實現(xiàn)了“違規(guī)發(fā)展”。而農(nóng)村耕地被大量征用以及由此產(chǎn)生的大批失地農(nóng)民等問題，卻成為不爭的事實。特別是濫建開發(fā)區(qū)，招商引資壓倒一切的政績沖動，已經(jīng)成為破壞耕地的第一兇手。一些地方不但市、縣有開發(fā)區(qū)或園區(qū)，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)、甚至村屯也劃出一塊土地來搞個什么“區(qū)”。
二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地缺乏統(tǒng)籌，農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模不減反增
一般來說，隨著農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化，布局零散，占地較大的農(nóng)村居民點必然成為土地整理的對象，這部分土地經(jīng)過整理既可轉(zhuǎn)化為農(nóng)地，也可以作為農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)折抵指標(biāo)，這樣就大大減少了建設(shè)占用耕地的數(shù)量，并在一定程度上補(bǔ)充了耕地總量，從而有利于實現(xiàn)土地集約利用。但是由于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動過程中存在“兩棲”用地現(xiàn)象，即部分農(nóng)民進(jìn)入城市需要增加城鎮(zhèn)用地，但又不退出農(nóng)村宅基地，這就造成了在城市和農(nóng)村同時需要建設(shè)用地的現(xiàn)象，增加了建設(shè)用地供應(yīng)的壓力。從農(nóng)村建設(shè)看，農(nóng)村建設(shè)用地并沒有隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快而隨之減少，相反還出現(xiàn)了迅速增加的趨勢。
三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，違法隱患上升
《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。這極大地激發(fā)了各地的改革熱情，土地流轉(zhuǎn)加快，各種探索踴躍，但不可否認(rèn)，一些地方有借土地流轉(zhuǎn)之名，行違法用地之實的沖動，最明顯的就是“以租代征”現(xiàn)象。一些地方興建工廠，大量租用耕地，使得這些土地名義上仍屬于耕地，但實際上根本無法用于糧食生產(chǎn)。這個問題已經(jīng)威脅到18億畝耕地紅線，所以積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革的任務(wù)相當(dāng)繁重，如果各地在保增長過程中再發(fā)生類似現(xiàn)象，中國的糧食安全問題將非常嚴(yán)峻。
四、稅費管理缺陷，刺激土地占用
目前的稅收管理體制存在一些弊端，土地使用者在獲得土地使用權(quán)時，一次繳清稅費后，在使用期內(nèi)再也沒有負(fù)擔(dān)。其弊端是多方面的，一方面，因為無后顧之憂，刺激土地使用權(quán)獲得者盡可能獲得更多數(shù)量的土地以期待增值，有購買土地的沖動；另一方面，為了從土地上得到更多的“城市建設(shè)資金”，它促使地方政府盡可能多的出售土地以增加財政收入，有出售土地的需要。在供需兩個方面共同作用下，土地年度計劃被突破成為必然。
多措并舉，解土地資源之困
一、科學(xué)規(guī)劃，集約節(jié)約用地
科學(xué)規(guī)劃是土地資源合理利用的前提，嚴(yán)格執(zhí)行各級土地利用總體規(guī)劃，控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模。在用地規(guī)?？偭?，用地結(jié)構(gòu)和用地時序安排上與土地利用總體規(guī)劃相銜接，在編制城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃時，要科學(xué)預(yù)測城市用地規(guī)模，并保持用地期限和用地規(guī)模與土地利用總體規(guī)劃相銜接。要加強(qiáng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃，小城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)與現(xiàn)有布局為基礎(chǔ)，重點發(fā)展縣城和規(guī)模較大的建制鎮(zhèn)，避免“遍地開花”。
二、加強(qiáng)村莊整治，盤活存量土地
以土地利用總體規(guī)劃為依托，以“整治‘空心村’，撤并自然村，建設(shè)中心村，節(jié)約用地，不占或少占耕地”為準(zhǔn)則，科學(xué)制定農(nóng)村居民點整治規(guī)劃。為了調(diào)動廣大農(nóng)民參與村莊整治的積極性，村莊整治與社會主義新農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合，以改善村民居住條件及生活環(huán)境為工作的出發(fā)點和落腳點。因地制宜、充分挖掘現(xiàn)有村莊土地利用潛力，通過復(fù)墾置換、盤活存量和統(tǒng)一整治來改變農(nóng)村環(huán)境面貌，從而達(dá)到節(jié)約集約用地、增加耕地的目的。
通過建設(shè)用地復(fù)墾置換，將廣泛散布于鄉(xiāng)村的宅基地、零星工礦、窯場、墳地等各類低效利用或荒廢的建設(shè)用地，退建于田，還土于農(nóng)，鼓勵農(nóng)民“棄宅進(jìn)鎮(zhèn)入城”，引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)周邊集聚、向新農(nóng)村集聚、向村莊整治點集聚。對整理出來的建設(shè)用地指標(biāo)，在適當(dāng)留出一定的指標(biāo)賦予農(nóng)民自主開發(fā)的權(quán)力后，全部用于實施城鄉(xiāng)用地增減掛鉤政策。這樣不僅調(diào)動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與村莊整治的積極性，而且也調(diào)動了地方政府實施農(nóng)村居民點整理的動力。
在村莊環(huán)境整治中，注重盤活存量土地，建新與拆舊相結(jié)合，舊村改造用地以拆舊房、拆違房、拆空房、拆廢舊場所和整合空閑地、老宅基地為主，努力做到不占或盡量少占耕地。將工業(yè)用地統(tǒng)一集中到工業(yè)園區(qū)，杜絕“村村點火、鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙”的現(xiàn)象，這樣既有利于節(jié)約用地，又有利于“工業(yè)三廢”的集中統(tǒng)一治理。
三、完善流轉(zhuǎn)機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展
依托縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級部門，建立農(nóng)地經(jīng)營公司，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶在自愿的基礎(chǔ)上，將自己的土地經(jīng)營權(quán)“轉(zhuǎn)入”公司，并簽訂由縣級土地管理部門統(tǒng)一印制的《土地流轉(zhuǎn)租賃合同》，明確流轉(zhuǎn)形式，流轉(zhuǎn)期限及當(dāng)事人雙方的權(quán)利和義務(wù)。當(dāng)土地流轉(zhuǎn)合同到期后，農(nóng)戶可以選擇繼續(xù)將土地交給公司經(jīng)營，也可以選擇將土地“轉(zhuǎn)出”，自己進(jìn)行生產(chǎn)種植。這樣既解決了進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂，也有利于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、推進(jìn)城市化進(jìn)程
同時，對遷入城鎮(zhèn)并有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民自愿放棄承包地和宅基地的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織依法收回并組織重新發(fā)包和復(fù)墾，在農(nóng)戶交回土地承包權(quán)證書和宅基地使用權(quán)證書時，應(yīng)給予一定補(bǔ)償或獎勵，并享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的待遇和相應(yīng)社會保障。這樣不僅解決了農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)問題，而且為城市發(fā)展騰出了空間，節(jié)約集約利用了土地，同時為農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)提供了第一桶金。
四、開征年增值稅，改革征地制度
進(jìn)一步調(diào)整和完善相關(guān)稅制，加大對建設(shè)用地取得和保有環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)力度。對不動產(chǎn)收取年增值稅。利用經(jīng)濟(jì)杠桿約束用地單位多占地、占好地的現(xiàn)象，促進(jìn)用地單位集約用地，緩解目前各地普遍存在的建設(shè)用地指標(biāo)吃緊的狀況。對不動產(chǎn)收取年增值稅，改變了目前地方政府收入主要來源于工商業(yè)稅收的現(xiàn)狀，使地方政府能夠從土地交易和級差收益的上漲中獲得長期穩(wěn)定的收入，必將改變地方政府大量賣地的短期行為。
由于現(xiàn)行的土地征用制度，農(nóng)民補(bǔ)償安置與土地出讓都是由政府單方面直接操辦，沒有給農(nóng)民發(fā)表意見的機(jī)會，這就不可避免地使地方政府大量賣地，降低農(nóng)民補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，從而達(dá)到“以地生財”的目的。改革現(xiàn)行的土地征用制度，使地方政府不再直接介入土地買賣，而是作為第三者負(fù)責(zé)制定和維持土地交易規(guī)則，由被征地農(nóng)民代表和開發(fā)商直接談判和交易，土地出售權(quán)最終掌握在農(nóng)民手中，地方政府依法課稅。從而杜絕地方政府與民爭利，破除地方政府“土地財政”，讓地方政府重新回到“守夜人”的角色中來。
五、中央用地預(yù)支，地方建設(shè)“挖潛”
根據(jù)測算，要將國家新增4萬億投資落地，兩年內(nèi)需要新增建設(shè)用地120萬畝，其中需要耕地60萬畝。而全國規(guī)劃到2010年可占用耕地指標(biāo)已經(jīng)只剩下400萬畝，用地存在很大缺口。為了彌補(bǔ)這個缺口，緩解用地緊張局面，可以考慮將4萬億投資所需的土地要納入2006年至2020年全國土地利用總體規(guī)劃中，并且將十二五計劃當(dāng)中2010～2012年的部分指標(biāo)提前預(yù)支。
各地政府普遍都存在用地緊張的問題，擴(kuò)增量已經(jīng)非常有限，更多地要依靠擠存量，國家每年下達(dá)給各地的新增建設(shè)用地指標(biāo)相對各地的用地需求來說均存在很大的缺口。以廣東為例，據(jù)預(yù)測，未來15年廣東省每年約需40萬畝建設(shè)用地，而最近國務(wù)院通過的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》中，國家下達(dá)給廣東省的新增建設(shè)用地指標(biāo)平均每年僅有29萬畝，每年缺口約11萬畝。同時，廣東全省人均耕地只有0.45畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織規(guī)定的人均耕地0.8畝的警戒線，耕地保護(hù)任務(wù)和耕地占補(bǔ)平衡極為艱巨。為此，各地必須依靠存量用地挖潛上來滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)，徹底清查閑置低效用地，扎實推進(jìn)城鄉(xiāng)用地增減掛鉤工作，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。
六、加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行土地政策
對新增建設(shè)用地采取事前、事中、事后全方位的監(jiān)管制度。建立土地利用時時監(jiān)測系統(tǒng)，將衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)和各地上報的用地材料結(jié)合起來，徹底將違法用地行為鏟除；對手續(xù)合法的項目用地，檢查是否按照國家規(guī)定用地目錄正常供應(yīng)出去，是否正常使用，并向當(dāng)?shù)赝恋囟讲炀稚蠄箜椖坑玫貍浒?；對合法供?yīng)的土地要督促用地單位盡早開工建設(shè)，對土地閑置要嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行處理。
“根據(jù)各地區(qū)土地資源條件、利用現(xiàn)狀和潛力，實行差別化的區(qū)域土地利用政策”。落實新修訂的禁止類和限制類項目用地的規(guī)定，特別要禁止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)、高爾夫球場、黨政機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位新建培訓(xùn)中心等項目用地。嚴(yán)格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策和供地政策，堅持有保有壓的原則控制新增建設(shè)用地。
建立完善節(jié)約集約用地的標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)建設(shè)用地供應(yīng)管理，加強(qiáng)對土地利用強(qiáng)度、投資強(qiáng)度和土地價格指標(biāo)的控制，認(rèn)真落實土地管理調(diào)控政策，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。
七、補(bǔ)辦用地手續(xù)，懲治違規(guī)之吏
杜絕違法用地，實現(xiàn)土地資源集約節(jié)約利用，必須要有鐵的手腕，對觸犯紅線的人不能手軟，不能以“違法用地是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有關(guān)責(zé)任人的出發(fā)點是好的”為借口，對相關(guān)責(zé)任人的處罰不嚴(yán)格?！锻恋毓芾矸ā返谄呤鶙l規(guī)定，對非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。同時，2008年6月1日起施行的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（國務(wù)院第15號令）也明確規(guī)定，對違法用地超過規(guī)定比例的地方政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問責(zé)。
依法對違法違規(guī)用地行為處理后，對確需補(bǔ)辦用地手續(xù)的建設(shè)項目，必須附具對違法違規(guī)案件和有關(guān)責(zé)任人的處理意見及落實情況，新增建設(shè)用地土地有償使用費、征地補(bǔ)償安置費及耕地開墾費按違法用地期間最高標(biāo)準(zhǔn)支付和繳納。讓違法用地單位不僅在經(jīng)濟(jì)上承擔(dān)嚴(yán)重后果，而且有關(guān)責(zé)任人也要受到黨紀(jì)國法的制裁?？傊?，既處理事又處理人，才能防止因處罰不力而造成違法用地有禁不止。 |
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