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海外估價立法與管理體制及其啟示
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海外估價立法與管理體制及其啟示
發(fā)布時間:2023/3/20 游覽量282
海外估價立法與管理體制及其啟示
柴  強    趙鑫明
 
摘要:國外和我國港臺地區(qū)沒有一部統(tǒng)一的估價法律,但有專門的房地產(chǎn)估價法律;沒有可以從事所有估價專業(yè)的估價師,許多國家和地區(qū)除房地產(chǎn)估價師外,甚至沒有其他專業(yè)的估價師,即使有,人數(shù)也較少,估價專業(yè)定位也很明確。美國等一些國家和地區(qū)同時存在著多個估價行業(yè)組織,估價方面的國際組織也有多個。建議借鑒市場經(jīng)濟發(fā)達、成熟國家和地區(qū)的經(jīng)驗,重視、加快我國的房地產(chǎn)估價立法工作,各個估價專業(yè)應(yīng)當借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的通行做法,盡快明確自己的專業(yè)定位。
關(guān)鍵詞:國外  港臺  估價  立法  管理體制
 
通過一些國外和我國港臺地區(qū)估價行業(yè)組織、國內(nèi)外估價領(lǐng)域?qū)<覍W(xué)者以及國際估價機構(gòu)提供的書面材料和座談,我們對美國、英國、德國、日本、澳大利亞等發(fā)達國家及我國香港、臺灣地區(qū)的估價立法和估價行業(yè)管理體制,進行了較全面、深入的調(diào)研,在此將有關(guān)成果與大家分享,以搞好我們的估價立法工作,理順估價行業(yè)管理體制,促進我國估價行業(yè)持續(xù)健康、和諧地發(fā)展。
 
國外和我國港臺地區(qū)估價立法概況
 
1.1  沒有一部統(tǒng)一的估價法律
美國、英國、日本等發(fā)達國家以及我國香港、臺灣地區(qū),目前還沒有一部統(tǒng)一的覆蓋各種估價專業(yè)的估價法律。
德國在聯(lián)邦層面上,于1991年頒布了一部名稱為《評估法》(Bewertungsgesetz,縮寫為BewG)的法律。這個法律的名稱很容易讓人誤解,以為是一部適用于所有估價專業(yè)和估價目的的法律,而事實上它是一部針對房地產(chǎn)課稅估價的法律。
 
1.2  有專門的房地產(chǎn)估價法律
對于房地產(chǎn)估價,日本、德國、荷蘭、澳大利亞、南非、韓國和我國臺灣地區(qū)等,有專門的法律。例如,日本將房地產(chǎn)估價稱為不動產(chǎn)鑒定評價,于1963頒布了《不動產(chǎn)鑒定評價法》,此外還有《不動產(chǎn)鑒定評價法施行令》、《不動產(chǎn)鑒定評價施行規(guī)則》、《不動產(chǎn)鑒定評價基準》。德國頒布了《房地產(chǎn)交易價值估價基本原則條例》(Wertermittlungsverordnung)。荷蘭頒布了《荷蘭房地產(chǎn)估價法》(Dutch Real Estate Valuation Law)。澳大利亞1960年頒布了《土地估價法》(Valuation of Land Act 1960)。南非2000年頒布了《房地產(chǎn)估價師職業(yè)法》(Property Valuers Profession Act 2000)。我國臺灣地區(qū)2000年頒布了《不動產(chǎn)估價師法》,2001年頒布了與之相配套的《不動產(chǎn)估價師法施行細則》及《不動產(chǎn)估價技術(shù)規(guī)則》。
除了上述專門的房地產(chǎn)估價法律,在國外綜合性的法律中也有一些對房地產(chǎn)估價作了規(guī)定,例如,英國的《業(yè)主和承租人法》(Landlord and Tenant Act)、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(Town and Country Planning Act),德國的《建設(shè)法典》(Baugesetzbuch,縮寫為BauGB)、《評估法》、《土地購置稅法》、《土地稅法》、《繼承稅與捐贈稅法》等。
 
1.3  房地產(chǎn)估價法律的主要內(nèi)容
日本的《不動產(chǎn)鑒定評價法》共有6章,分別是總則、不動產(chǎn)鑒定士及不動產(chǎn)鑒定士補、不動產(chǎn)鑒定業(yè)、監(jiān)督、雜則、罰則?!翱倓t”一章主要規(guī)定了不動產(chǎn)鑒定評價的目的,以及不動產(chǎn)鑒定評價、不動產(chǎn)鑒定業(yè)、不動產(chǎn)鑒定評價業(yè)者的定義?!安粍赢a(chǎn)鑒定士及不動產(chǎn)鑒定士補”一章分為考試和登記兩部分。考試部分規(guī)定欲擔任不動產(chǎn)鑒定士者,應(yīng)參加考試,考試共分3次。登記部分規(guī)定有不動產(chǎn)鑒定士或不動產(chǎn)鑒定士補的資格者,應(yīng)向國土廳登記才能正式取得資格。“不動產(chǎn)鑒定業(yè)”一章規(guī)定欲經(jīng)營不動產(chǎn)鑒定業(yè)者應(yīng)向國土廳或者都道府縣登記。登記的有效期間為3年,期滿后如欲繼續(xù)營業(yè)則需要重新登記。不動產(chǎn)鑒定業(yè)者如果其本身不是不動產(chǎn)鑒定士,則必須在其事務(wù)所聘請1人以上專任不動產(chǎn)鑒定士。不具備不動產(chǎn)鑒定士或不動產(chǎn)鑒定士補資格者,不得從事不動產(chǎn)鑒定評價行為。“監(jiān)督”一章規(guī)定了行政監(jiān)督的具體內(nèi)容。“雜則”一章主要規(guī)定為舉辦不動產(chǎn)鑒定士考試,設(shè)置考試委員會。“罰則”一章規(guī)定對不動產(chǎn)鑒定士或不動產(chǎn)鑒定業(yè)者的不當行為,給予各種不同程度的拘役或罰款。
德國的《房地產(chǎn)交易價值估價基本原則條例》對房地產(chǎn)估價的有關(guān)概念、估價方法選用、估價所需參數(shù)的推導(dǎo)、具體的估價方法等作了明確規(guī)定。特別是德國的《建設(shè)法典》,它是關(guān)于建設(shè)方面最高層次的法律。依據(jù)該法典,德國在市和縣的范圍內(nèi)建立了估價委員會,由它授權(quán)搜集、發(fā)布土地價格數(shù)據(jù)并且承擔公共的土地估價?!督ㄔO(shè)法典》還規(guī)定,由估價委員會負責收集交易案例。
我國臺灣地區(qū)的《不動產(chǎn)估價師法》分為總則、登記及開業(yè)、業(yè)務(wù)及責任、公會、獎懲、附則6章,共46條。其主要內(nèi)容如下:
1.不動產(chǎn)估價師資格只有經(jīng)考試及格才能取得。如該法第1條規(guī)定:“經(jīng)不動產(chǎn)估價師考試及格,并依本法領(lǐng)有不動產(chǎn)估價師證書者,得充任不動產(chǎn)估價師?!?/DIV>
2.不動產(chǎn)估價師執(zhí)業(yè)還需具有二年以上的估價經(jīng)驗,并應(yīng)設(shè)立事務(wù)所。如該法第5條規(guī)定:“領(lǐng)有不動產(chǎn)估價師證書,并具有實際從事估價業(yè)務(wù)達二年以上之估價經(jīng)驗者,得申請發(fā)給開業(yè)證書。不動產(chǎn)估價師在未領(lǐng)得開業(yè)證書前,不得執(zhí)行業(yè)務(wù)?!钡?條規(guī)定:“不動產(chǎn)估價師開業(yè),應(yīng)設(shè)立不動產(chǎn)估價師事務(wù)所執(zhí)行業(yè)務(wù),或由二個以上估價師組織聯(lián)合事務(wù)所,共同執(zhí)行業(yè)務(wù)?!?/DIV>
3.違反有關(guān)規(guī)定使委托人或者利害關(guān)系人受到損害的,應(yīng)當賠償。如該法第16條規(guī)定:“不動產(chǎn)估價師受委托辦理各項業(yè)務(wù),應(yīng)遵守誠實信用之原則,不得有不正當行為及違反或廢弛其業(yè)務(wù)上應(yīng)盡之義務(wù)。不動產(chǎn)估價師違反前項規(guī)定,致委托人或利害關(guān)系人受有損害者,應(yīng)負損害賠償責任?!?/DIV>
4.不動產(chǎn)估價師必須加入估價行業(yè)組織,實行當然會員制。如該法第22條規(guī)定:“不動產(chǎn)估價師領(lǐng)得開業(yè)證書后,非加入該管直轄市或縣(市)不動產(chǎn)估價師公會,不得執(zhí)行業(yè)務(wù)。不動產(chǎn)估價師公會對具有資格之不動產(chǎn)估價師之申請入會,不得拒絕?!?/DIV>
5.外國人取得不動產(chǎn)估價師資格也必須經(jīng)不動產(chǎn)估價師考試及格,其執(zhí)行不動產(chǎn)估價師業(yè)務(wù)應(yīng)經(jīng)中央主管機關(guān)許可,并遵守一切法令及不動產(chǎn)估價師公會章程,所為的文件、圖說應(yīng)是中文。
該法還規(guī)定,不動產(chǎn)估價師設(shè)立事務(wù)所以一處為限,不得設(shè)立分事務(wù)所;受委托辦理業(yè)務(wù)應(yīng)與委托人于事前訂立書面契約;不得允諾他人以其名義執(zhí)行業(yè)務(wù);對于因業(yè)務(wù)知悉的秘密,除主管機關(guān)檢查其業(yè)務(wù)的需要或經(jīng)委托人的同意外,不得泄漏;對于委托估價案件的委托書及估價工作記錄數(shù)據(jù)應(yīng)至少保存15年;開業(yè)證書的有效期限為4年,期滿前應(yīng)完成專業(yè)訓(xùn)練36個小時以上或與專業(yè)訓(xùn)練相當?shù)淖C明文件,向直轄??或縣(??)政府辦理換證。
 
國外和我國港臺地區(qū)估價行業(yè)管理體制
 
2.1  估價專業(yè)劃分
目前,國外和我國香港、臺灣地區(qū)都沒有可以從事所有估價專業(yè)的估價師,估價專家普遍認為這是難以做到的。許多國家和地區(qū)除房地產(chǎn)估價師外,甚至沒有其他專業(yè)的估價師,即使有,人數(shù)也很少。究其原因,一是需要專業(yè)估價服務(wù)的資產(chǎn)必須同時具有“獨一無二”和“價值量大”兩個特性,因此許多資產(chǎn)并不需要專業(yè)估價服務(wù)。二是房地產(chǎn)“量大面廣”,一個國家的財富中房地產(chǎn)占大部分,一般為50%-70%,其他資產(chǎn)的數(shù)量相對較少。三是其他資產(chǎn)通常是在交易的情況下才需要估價;而房地產(chǎn),除了交易需要估價,抵押、課稅、征收征用、保險等活動也需要估價。
英國對估價專業(yè)的劃分主要是:房地產(chǎn)、機器設(shè)備、礦物、藝術(shù)品和古董,其中房地產(chǎn)是最大的專業(yè)門類,其他都較小。在英國,估價一般是指房地產(chǎn)估價。社會普遍認可的估價師是“皇家特許測量師學(xué)會”(Royal Institution of Chartered Surveyors,簡稱RICS)的產(chǎn)業(yè)測量師(即房地產(chǎn)估價師)。
日本不存在可以評估所有專業(yè)的估價師,房地產(chǎn)、珠寶、文物都有不同的專業(yè)鑒定人員。
我國香港地區(qū)目前只有香港測量師學(xué)會授予的“產(chǎn)業(yè)測量師”(相當于內(nèi)地的房地產(chǎn)估價師),沒有其他估價專業(yè)資格。香港上市公司的房地產(chǎn)市值估價,也是由產(chǎn)業(yè)測量師來完成的。2004年,按照中央政府與香港特別行政區(qū)政府簽署的“內(nèi)地與香港更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排(CEPA)”,內(nèi)地房地產(chǎn)估價師與香港產(chǎn)業(yè)測量師實現(xiàn)了資格互認,111名內(nèi)地房地產(chǎn)估價師取得了香港測量師資格,包括香港行政會議召集人梁振英先生在內(nèi)的97名香港產(chǎn)業(yè)測量師取得了內(nèi)地房地產(chǎn)估價師資格。
 
2.2  估價人員資格
鑒于房地產(chǎn)估價的特殊性,國外和我國港臺地區(qū)對于房地產(chǎn)估價人員,均有資格認證,實行牌照管理方式,其性質(zhì)和形式有兩種:一是政府發(fā)牌,以政府監(jiān)管為主;二是成為行業(yè)組織會員,以行業(yè)自律管理為主。對于其他估價專業(yè)人員,基本上沒有政府發(fā)牌的,主要是成為行業(yè)組織會員;有些甚至沒有行業(yè)組織,從而也就無資格認證可言。例如,香港除了香港測量師學(xué)會的“產(chǎn)業(yè)測量師”(即房地產(chǎn)估價師)之外,沒有其他估價師名稱。
美國在1989年以前,主要是由行業(yè)組織對房地產(chǎn)估價人員進行監(jiān)管。1989年之后,因房地產(chǎn)泡沫的出現(xiàn),帶來巨大的金融風險,各州政府認識到房地產(chǎn)估價在社會經(jīng)濟中的重要性,特別是直接涉及到金融安全和社會穩(wěn)定,開始對房地產(chǎn)估價人員實行政府牌照管理。而對其他估價人員至今尚未實行政府牌照管理。
日本估價行業(yè)中只有不動產(chǎn)鑒定士(相當于我們的房地產(chǎn)估價師)是國家法律認可的執(zhí)業(yè)資格,在社會上享有很高的聲譽,與律師、公認會計師被認為是三大執(zhí)業(yè)資格。日本政府下設(shè)一個專門機構(gòu)負責不動產(chǎn)鑒定士的考試工作。要取得不動產(chǎn)鑒定士資格必須通過三次考試。三次考試均通過者才可以稱為不動產(chǎn)鑒定士,只通過第二次考試者稱為不動產(chǎn)鑒定士補。目前,日本全國具有不動產(chǎn)鑒定士資格者有8000多人,其中6000多人專業(yè)從事不動產(chǎn)估價活動。而從事動產(chǎn)估價的專業(yè)人才,政府機構(gòu)不進行考試認可,由相關(guān)行業(yè)組織進行認定,甚至不需要任何組織認定,任何人都可以進行除房地產(chǎn)估價以外的估價活動。
英國是由“皇家特許測量師學(xué)會”負責估價人員的資格認證。其估價學(xué)部(Valuation Faculty)負責房地產(chǎn)估價人員的資格認證,機器與工商資產(chǎn)學(xué)部(Machinery and Business Assets Faculty)負責機器設(shè)備估價人員的資格認證,礦物與廢物處理學(xué)部(Minerals and Waste Management Faculty)負責礦物估價人員的資格認證,藝術(shù)品與古董學(xué)部(Arts and Antiques Faculty)負責藝術(shù)品和古董估價人員的資格認證。英國沒有法規(guī)規(guī)定只有“皇家特許測量師學(xué)會”認證的估價人員才可以從事估價工作。但社會上的慣例是只有“皇家特許測量師學(xué)會”認證的估價人員才能獲得工商團體、銀行和金融機構(gòu)、政府及其他國際機構(gòu)的認可。
 
2.3  估價行業(yè)組織設(shè)立
美國、英國、新加坡等許多國家和我國香港、臺灣地區(qū),都有估價、特別是房地產(chǎn)估價行業(yè)組織,而且一些國家和地區(qū)同時存在著多個估價行業(yè)組織。最典型的是美國,它有“估價學(xué)會”(Appraisal Institute)、“美國估價師協(xié)會”(American Society of Appraisers,簡稱ASA)、“全國資深估價師協(xié)會”(National Association of Master Appraisers,簡稱NAIOP)、“全國房地產(chǎn)估價師協(xié)會”(National Society of Real Estate Appraisers,簡稱NSREA)、“全國獨立收費估價師協(xié)會”(National Association of Independent Fee Appraisers,簡稱NAIFA)。上述估價行業(yè)組織,除ASA是包括較廣范圍估價領(lǐng)域的估價專業(yè)組織外,其余均是房地產(chǎn)估價專業(yè)組織。其中,美國“估價學(xué)會”是1991年由美國房地產(chǎn)估價師學(xué)會(American Institute of Real Estate Appraisers)(1932年成立)與房地產(chǎn)估價師協(xié)會(Society of Real Estate Appraisers)(1935年成立)合并而成的,是目前美國最有影響和最大的估價行業(yè)組織,現(xiàn)有會員1.8萬余人(與此相對照,ASA共有會員6千余人)。在美國持有房地產(chǎn)估價執(zhí)照的人員超過10萬人,只有這些人當中的優(yōu)秀人才,再經(jīng)過考核后才可以加入“估價學(xué)會”。
英國目前有“皇家特許測量師學(xué)會”。過去,英國有多個估價行業(yè)組織,由于“皇家特許測量師學(xué)會”的房地產(chǎn)估價專業(yè)在社會上的影響力不斷擴大,一些規(guī)模較小的估價專業(yè)組織主動加入或并入“皇家特許測量師學(xué)會”,從而“皇家特許測量師學(xué)會”成為了英國目前規(guī)模最大、最有影響力的行業(yè)組織。
另外,新加坡有“新加坡測量師和估價師學(xué)會”(Singapore Institute of surveyors & valuers,簡稱SISV),我國香港地區(qū)有“香港測量師學(xué)會”(Hong Kong Institute of Surveyors,簡稱HKIS),我國臺灣地區(qū)有“不動產(chǎn)估價師公會全國聯(lián)合會”、“不動產(chǎn)估價學(xué)會”、“土地估價學(xué)會”。
目前,估價方面的國際組織有多個,包括:國際測量師聯(lián)合會(International Federation of Surveyors,簡稱FIG,于1878年在法國巴黎成立)、國際估價標準委員會(International Valuation Standards Committee,簡稱IVSC)、世界估價組織聯(lián)合會(World Association of Valuation Organizations,簡稱WAVO)。
 
借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的做法搞好我國估價立法工作
 
3.1  應(yīng)當重視房地產(chǎn)估價立法
國外和港臺地區(qū)雖然沒有覆蓋各種估價專業(yè)的法律,但是基于房地產(chǎn)及其估價的重要性、特殊性和專業(yè)性,許多國家和地區(qū)非常重視房地產(chǎn)估價立法工作,專門制定了房地產(chǎn)估價的法律。目前我們尚無專門的房地產(chǎn)估價法律,主要是在《城市房地產(chǎn)管理法》中規(guī)定“國家實行房地產(chǎn)價格評估制度”(第33條),“國家實行房地產(chǎn)價格評估人員資格認證制度”(第58條)。因此,建議借鑒市場經(jīng)濟發(fā)達、成熟國家和地區(qū)的經(jīng)驗,重視、加快我國房地產(chǎn)估價立法工作,如制定《房地產(chǎn)估價法》或者《房地產(chǎn)估價師法》。
 
3.2  不同估價專業(yè)人員資格可以采取不同的方式取得
對于不同估價專業(yè)人員資格,應(yīng)當區(qū)別不同情況采取行政許可和行業(yè)組織會員注冊的管理制度,而不是“一刀切”。鑒于美國、日本和我國臺灣地區(qū)等許多國家和地區(qū),對于房地產(chǎn)估價人員實行的是類似于我們行政許可的牌照管理制度,我們現(xiàn)行的房地產(chǎn)估價師執(zhí)業(yè)資格考試和注冊的行政許可制度是符合國際慣例的,應(yīng)當繼續(xù)實行。
 
3.3  估價行業(yè)組織的發(fā)展應(yīng)當遵循市場經(jīng)濟規(guī)律
目前我國并存著多個估價行業(yè)組織,這種狀況有其歷史原因和客觀需要,一些市場經(jīng)濟國家如美國的情況也如此,而且主要是房地產(chǎn)估價行業(yè)組織。因此,我國目前估價行業(yè)組織并存的狀況宜維持,不宜采取行政手段強制干預(yù)它們的拆分或合并。至于各估價行業(yè)組織的未來發(fā)展狀況,應(yīng)當遵循市場經(jīng)濟規(guī)律,靠各個估價行業(yè)組織自身的服務(wù)和影響力生存。對于各個估價專業(yè)目前面臨的共同性問題,可以由各個估價行業(yè)組織間的相互溝通、協(xié)商來解決。
 
3.4  尊重客觀規(guī)律,走專業(yè)化發(fā)展道路,切實解決實際問題
沒有專業(yè)化發(fā)展,就不能提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),從而就不會被社會所認可。目前主張估價專業(yè)的非專業(yè)化發(fā)展方向,正將估價行業(yè)帶入歧途,使得評估師并不比委托人更了解市場、更懂得市場價值,委托人之所以委托評估,不是出于自身的客觀需要,而是被迫完成規(guī)定的“手續(xù)”。
目前估價行業(yè)之所以存在所謂的“混亂”,也是由于各估價專業(yè)不走專業(yè)化發(fā)展道路。個別估價專業(yè)未按照國際慣例對自己進行正確定位,為了生存而盲目擴張業(yè)務(wù)領(lǐng)域;在這種不當理念和思潮的影響下,一些估價人員和估價機構(gòu)沒有“自律”,沒有遵循發(fā)達國家和地區(qū)公認的“執(zhí)業(yè)能力”要求,超越自己的專業(yè)能力和經(jīng)驗從事估價活動。因此,建議各個估價專業(yè)參照發(fā)達國家和地區(qū)的通行做法,盡快明確自己的專業(yè)定位,向社會樹立良好的專業(yè)形象。
 

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